Participace osob se zdravotním postižením v českém kontextu- Mgr. Zuzana Durajová

Úvod 
V předchozích článcích jsem se věnovala požadavkům Úmluvy v oblasti participace a kritériím pro tzv. zastupující organizace. V posledním dílu série článků zaměřených na participaci osob se zdravotním postižením se zaměřím na to, jak jsou závazky z Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením (dále jen „Úmluva“) implementovány v české právní úpravě a praxi. 
 

Participace osob se zdravotním postižením v české právní úpravě
Ústava ani Listina základních práv a svobod (dále jen „LZPS“) výslovně neupravují právo osob se zdravotním postižením na účast ve veřejném životě. Přesto vytvářejí základní rámec, ze kterého lze toto právo odvodit. Zdrojem veškeré státní moci je lid, a to i tehdy, když ji vykonává zprostředkovaně prostřednictvím volených zástupců (čl. 2 odst. 1 Ústavy). Každý občan zároveň může činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 LZPS), a nikdo nesmí být znevýhodněn za to, že uplatňuje svá základní práva a svobody (čl. 3 odst. 3 LZPS).

Přestože politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny, Ústava zdůrazňuje, že tato rozhodnutí musí respektovat a chránit práva menšin (čl. 6 Ústavy). LZPS pak výslovně garantuje rovnost všech lidí v důstojnosti a právech bez ohledu na pohlaví, rasu, barvu pleti, jazyk, víru, náboženství, politické či jiné přesvědčení, národní nebo sociální původ, příslušnost k národnostní či etnické menšině, majetek, rod nebo jiné postavení – do kterého spadá také zdravotní postižení (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 LZPS). Princip rovného zacházení se vztahuje na výkon všech základních práv, včetně těch politických – jako je svoboda projevu (čl. 17 LZPS), petiční právo (čl. 18 LZPS), svoboda shromažďování (čl. 19 LZPS) a svoboda sdružování (čl. 20 LZPS). Rovnost musí být zajištěna i při uplatňování aktivního a pasivního volebního práva (čl. 21 LZPS). ²

Na úrovni obyčejných zákonů a podzákonných předpisů existuje řada opatření, která mohou usnadnit zapojení osob se zdravotním postižením do veřejného dění. Příkladem jsou pravidla pro výkon aktivního volebního práva. Lidé se zdravotním postižením mohou využít asistenci při hlasování nebo volit do přenosné volební schránky, například pokud není volební místnost bezbariérová.³  Posílení postavení jedné skupiny lidí s postižením najdeme i u práva sdružovacího. Osoby s omezenou svéprávností nejsou vyloučeny ze zakládání spolků, a za určitých podmínek se navíc mohou stát i členy jejich statutárních orgánů.⁴  K lepší participaci může přispět i ustanovení, které se na první pohled zdá nesouvisející – například právo poslanců předkládat návrhy zákonů ve svém mateřském jazyce. U neslyšícího poslance může být tímto jazykem český znakový jazyk. Projev tohoto poslance se bude tlumočit do češtiny, pokud o to požádá alespoň jeden další poslanec. ⁵

Povinnost zapojit osoby s postižením do tvorby veřejných dokumentů, které se jich přímo týkají, je asi nejjednoznačnější upraveno zákonem v oblasti komunitního plánování. I zde však chybí výslovná zmínka o lidech s postižením. Zákon o sociálních službách ukládá obcím a krajům povinnost spolupracovat při přípravě střednědobého plánu rozvoje sociálních služeb také „se zástupci osob, kterým jsou tyto služby poskytovány“⁶.  Mezi tyto osoby zcela jistě spadají i lidé se zdravotním postižením, byť skupina klientů sociálních služeb je mnohem širší. Zákon nijak neupravuje způsob výběru těchto zástupců ani neřeší otázku jejich reprezentativnosti ani odpovědnost za zajištění přístupnosti dokumentů a jednání pro lidi s postižením. Kromě klientů musí být do plánování sociálních služeb zapojeni také jejich poskytovatelé⁷.  Právní úprava však nestanoví žádnou hierarchii mezi různými skupinami klientů nebo mezi poskytovateli a klienty, tedy to, komu má být dán větší hlas v plánování.  Je zjevné, že různé skupiny můžou mít protichůdné potřeby a zájmy a zákon nedává návod na vyřešení potenciálních neshod.  

Zapojování lidí s postižením je upraveno také v zákoně o veřejném ochránci práv. Tento zákon stanoví, že za účelem monitorování práv osob se zdravotním postižením zřizuje ombudsman poradní orgán složený z osob se zdravotním postižením a osob, které hájí jejich práva a zájmy⁸.  Statut poradního orgánu dále upřesňuje, že při výběru členů ochránce přihlíží „k jejich aktivitě a zapojení v ochraně práv osob se zdravotním postižením a také k jejich odbornosti a zkušenostem“ a zároveň dbá na to, „aby byly v poradním orgánu zastoupeny osoby s různými typy zdravotního postižení (nebo osoby hájící práva lidí s různými typy zdravotního postižení)“. ⁹ Veřejný ochránce práv má při výběru členů poradního orgánu poměrně širokou volnost. Ačkoliv podle statutu členy poradního orgánu jmenuje ochránce po projednání s organizacemi osob se zdravotním postižením, tento postup není v zákoně ani statutu více popsán. Zákon ani statut rovněž nepřiznávají zvláštní postavení zastupujícím organizacím podle Úmluvy. Poradní orgán má v současnosti 17 členů. Zastoupeni jsou v něm lidé s různými typy postižení, zástupci pečujících osob i představitelé organizací.¹⁰  Funkční období členů se shoduje s funkčním obdobím veřejného ochránce práv, který je jmenuje, a trvá tedy maximálně šest let¹¹.  Vzhledem k tomu, že funkční období současného ombudsmana, JUDr. Stanislava Křečka, skončí v únoru 2026, nový poradní orgán bude pravděpodobně jmenován jeho nástupcem již v příštím roce.

Osoby se zdravotním postižením při legislativním procesu a vytváření politik a strategií
Každý legislativní návrh, věcný záměr zákona, návrh nařízení vlády nebo vyhlášky musí podle Legislativních pravidel vlády obsahovat také hodnocení sociálních dopadů – a to i na specifické skupiny obyvatel, včetně osob se zdravotním postižením¹².  Samotná tato formulace značí, že lidé se zdravotním postižením (a ostatní zranitelné skupiny) jsou z pohledu legislativních pravidel vnímání spíše jako pasivní adresáti navrhovaných zákonů, nikoliv jako jejich aktivní spolutvůrci. Nicméně, s přihlédnutím k článku 4 odst. 3 Úmluvy lze argumentovat, že součástí hodnocení sociálních dopadů by měla být i informace o tom, zda byl návrh s nimi přímo konzultován.

Zástupci lidí se zdravotním postižením nejsou obligatorními členy legislativní rady vlády, tato skupina není výslovně zohledněna ani v seznamu povinných připomínkových míst¹³.  Občanská společnost se však k připomínkování nových právních předpisů může dostat prostřednictvím členství v poradních orgánech vlády nebo veřejného ochránce práv, případně i tím, že je k připomínkování přizve sám zpracovatel návrhu.¹⁴  V seznamu fakultativních připomínkových míst najdeme hned několik organizací zabývajících se problematikou zdravotního postižení, včetně střešní organizace Národní rady osob se zdravotním postižením. Současně však tento výčet není zdaleka reprezentativní, chybí v něm například zástupci lidí s duševním onemocněním či sluchovým postižením. Lze jen doručit, aby se do budoucna i další organizace do této databáze zapsaly.¹⁵  Na druhou stranu, konzultace s těmito místy nebo rozposlání materiálů fakultativním připomínkovým místům není zákonnou povinností, a to, s kým se zpracovatel rozhodne konzultovat, a v jakém rozsahu, je zcela na jeho uvážení.   

Participaci veřejnosti na tvorbě vládních dokumentů se věnuje několik metodických materiálů vlády¹⁶.    Žádný z nich však neformuluje výslovný požadavek na zapojování osob se zdravotním postižením a přístupnosti materiálů a procesů je věnován pouze okrajový prostor.¹⁷  Metodika Ministerstva vnitra z roku 2009 i navazující manuál z roku 2010 uvádějí jako příklad zajištění rovného přístupu k participaci například „bezbariérový přístup na jednání nebo tlumočení do znakové řeči“ (sic!), avšak konkrétní návod, jak tyto podmínky v praxi zajistit, neobsahují. ¹⁸

Problematice zapojování lidí se zdravotním postižením se nejpodrobněji věnuje návrh Metodiky participace nestátních neziskových organizací v poradních a pracovních orgánech a při tvorbě dokumentů státní správy, který v roce 2022 vypracovala Rada vlády pro nestátní neziskové organizace¹⁹  a který byl v červnu 2025 předložen do vnějšího připomínkového řízení. Tento návrh se v několika částech zabývá otázkou přístupnosti procesů souvisejících s nominací a činností poradních orgánů či s tvorbou dokumentů státní správy pro různé skupiny osob se zdravotním postižením. Ani tato metodika však nereflektuje skutečnost, že zapojování osob se zdravotním postižením do veřejného života není pouze doporučeníhodnou praxí, ale právní povinností vyplývající z Úmluvy.

Poradní orgány vlády jako trvalé struktury zapojování 
Český právní řád dosud neobsahuje obecnou právní úpravu práva osob se zdravotním postižením na participaci, v praxi však fungují stálé poradní struktury, které určitou míru participace zajišťují. 

Jednou z nejvýznamnějších je Rada vlády pro osoby se zdravotním postižením (RVOZP). Tento mezirezortní poradní orgán vlády České republiky byl zřízen usnesením vlády v roce 1991, původně pod názvem Vládní výbor pro osoby se zdravotním postižením. Jeho hlavním úkolem je spoluvytvářet a koordinovat státní politiku v oblasti podpory osob se zdravotním postižením, upozorňovat na závažné problémy, které tuto skupinu obyvatel ovlivňují, vyjadřovat se k dokumentům předkládaným vládě a přispívat k šíření osvěty²⁰.   Rada má 28 členů, z nichž devět zastupuje občanskou společnost. Jde o zástupce osob se zdravotním postižením, odborníky a akademiky. Členy Rady jmenuje vláda na návrh jejího předsedy. Podle statutu jsou tito členové vybíráni „otevřeným a participativním způsobem.“ Kritéria výběru jsou však formulována poměrně obecně: zdůrazňuje se především přínos kandidátů ke zvyšování povědomí o tématu zdravotního postižení a jejich schopnost přispět k plnění úkolů Rady prostřednictvím znalostí, zkušeností a morálních kvalit.²¹ Statut nestanoví výslovnou povinnost vybírat tyto osoby z řad lidí s postižením nebo jejich reprezentativních organizací.

V oblasti zdravotnictví hraje důležitou roli Pacientská rada při Ministerstvu zdravotnictví, která byla zřízena v roce 2017 jako stálý poradní orgán ministra zdravotnictví. V současné, již druhé sestavě této rady působí 24 členů. Všichni zastupují pacientské organizace nebo organizace, které se věnují problematice osob se zdravotním postižením.²² Kritéria pro členství v Pacientské radě jsou poměrně přísná a v mnoha ohledech se blíží požadavkům kladeným na zastupující organizace podle Úmluvy. Pro přijetí organizace, resp. jeho zástupce do rady se například požaduje, aby byly jejími členy zpravidla osoby s určitým onemocněním nebo zdravotním postižením, jejich blízké osoby či jejich zástupci. Vedení organizace musí být voleno právě těmito členy a organizace musí být schopna doložit, že její stanoviska a názory skutečně odrážejí pohled jejích členů či jimi zastupovaných pacientů. Důraz je rovněž kladen na existenci adekvátních mechanismů konzultací s členskou základnou. ²³ Zástupci pacientských organizací se do rady dostávají na základě nominace své organizace a následného výběru Ministerstvem zdravotnictví. Nominaci může podat každá organizace, která splňuje stanovená kritéria. Mandát členů rady trvá čtyři roky a je možné jej opakovat.²⁴ Pacientská rada slouží jako platforma pro zástupce pacientských organizací, včetně těch, které zastupují osoby se zdravotním postižením. Umožňuje jim účastnit se připomínkových řízení, vydávat stanoviska, poskytovat konzultace k návrhům legislativních i nelegislativních opatření a zřizovat tematicky zaměřené pracovní skupiny. ²⁵

Závěr a doporučení
Ačkoli v českém prostředí existují určité institucionální struktury umožňující zapojení osob se zdravotním postižením do veřejného života, současná právní úprava neposkytuje dostatečně pevný, systematický a všeobecně závazný rámec pro participaci v souladu s požadavky Úmluvy. Stávající úprava je roztříštěná, opírá se často jen o metodické či podzákonné nástroje a většinu odpovědnosti za zapojování této skupiny přenáší na uvážení jednotlivých orgánů státní správy. Participace osob se zdravotním postižením tak zůstává do značné míry dobrovolnou praxí, nikoliv vymahatelným právem.

Pro naplnění mezinárodních závazků České republiky považuji za žádoucí, aby existoval legislativní rámec, který by výslovně zakotvil právo osob se zdravotním postižením na účast na rozhodování ve věcech, které se jich týkají, a zároveň stanovil konkrétní povinnosti státu v oblasti zajištění reprezentativnosti, přístupnosti a konzultací. ²⁶ Kromě úpravy zákonné by však měly být revidovány také metodické dokumenty týkající se participace veřejnosti tak, aby výslovně zahrnovaly i požadavky na přístupnost a rovné zastoupení lidí s postižením. Nezbytné je rovněž zajištění odpovídající podpory organizacím osob se zdravotním postižením, včetně posilování jejich kapacit a zdrojů, které jim umožní plnohodnotně naplňovat roli tzv. zastupujících organizací ve smyslu čl. 4 odst. 3 Úmluvy. Bez těchto kroků nelze dosáhnout skutečně inkluzivního rozhodování, v němž by lidé s postižením nebyli jen objekty politik, ale jejich aktivními spolutvůrci.

Mgr. Zuzana Durajová¹

 

•   ^{1 Autorka je právničkou Kanceláře veřejného ochránce práv a zároveň působí na Právnické fakultě Univerzity Karlovy}
•   ^{2 Z pohledu Listiny základních práv a svobod a zejména čl. 29 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením je problematické omezování volebního práva u lidí omezených ve svéprávnosti. V době psaní tohoto článku soudy mohly omezit výkon aktivního (právo volit) i pasivního (právo kandidovat) volebního práva v řízení o svéprávnosti. Od r. 2026 bude nadále možné soudně omezit pouze výkon pasivního volebního práva – viz § 3 odst. 5 zákona č. 88/2024 Sb., o správě voleb.}
•  ^{3 Viz § 19 odst. 6 a 7 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu české republiky. Podobná ustanovení najdeme i v dalších volebních zákonech. Od r. 2026 pak najdeme společnou úpravu podpory volebního práva v § 59 až 61 zákona o správě voleb.} 
•   ^{4 Ust. § 152 odst. 3 občanského zákoníku.}
•   ^{5 Ust. § 65 zákona č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny}
•   ^{6 Ust. § 94 písm. d) resp. § 95 písm. d) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách}
•   ^{7 Tamtéž.}
•   ^{8Ust. § 25a zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, v aktuálním znění, od 1.7. najdeme poradní orgán v § 21g téhož zákona.}
•   ^{9 Viz Statut poradního orgánu veřejného ochránce práv pro oblast ochrany práv osob se zdravotním postižení, čl. III odst. 4.}
•   ^{10 Viz seznam členů na webu veřejného ochránce práv.}
•   ^{11 Srov. § 2 zákona o veřejném ochránci práv.}
• ^{12 Čl. 4 odst. 1 písm. f), podobně také čl. 9 odst. 2 písm. h), čl. 14 odst. 1 f a čl. 16 odst. 4 Legislativních pravidel vlády}
• ^{13 Viz čl. 5 odst. 1 ve spojení s čl. 8 odst. 1, čl. 13 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 Legislativních pravidel vlády}
• ^{14 Více informací ke konzultaci navrhovaných právních předpisů a jiných regulací lze najít na stránkách vlády: https://ria.vlada.cz/ria/konzultace/}
• ^{15 Organizace se můžou do databáze konzultačních míst zapsat prostřednictvím formuláře, který je na webu: https://ria.vlada.cz/ria/konzultace/databaze-konzultujicich-organizaci/}
• ^{16 Například Ministerstvo vnitra ČR: Metodika pro zapojování veřejnosti do přípravy vládních dokumentů (2009), Ministerstvo vnitra ČR: Manuál pro zapojování veřejnosti do přípravy vládních dokumentů (2010), Vláda ČR: Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace (RIA) nebo Ministerstvo pro místní rozvoj ČR: Metodika přípravy veřejných strategií (2018)}
• ^{17 Je potřeba také zdůraznit, že všechny zmíněné metodiky mají pouze doporučující charakter, a tedy pro veřejné instituce nejsou právně závazné. Jejich uplatňování v praxi závisí na vůli jednotlivých orgánů státní správy a samosprávy.}
• ^{18 Ministerstvo vnitra ČR: Metodika pro zapojování veřejnosti do přípravy vládních dokumentů, str. 17.}
• ^{19 Metodika participace nestátních neziskových organizací v poradních a pracovních orgánech a při tvorbě dokumentů státní správy (2022).}
• ^{20 Více informací k Radě vlády pro osoby se zdravotním postižením lze najít na webových stránkách výboru.}
• ^{21 Více viz statut Rady vlády pro osoby se zdravotním postižením}
• ^{22 Viz seznam členů na webových stránkách Pacientské rady}
• ^{23 Statut Pacientské rady, čl. 4 odst. 3}
• ^{24 Tamtéž, čl. 5}
• ^{25 Více informací viz webové stránky Pacientské rady}
• ^{26 Srov. také Obecný komentář Výboru OSN pro práva osob ze zdravotním postižením č. 7 (Účast osob se zdravotním postižením, včetně dětí se zdravotním postižením, prostřednictvím organizací je zastupujících na provádění a monitorování úmluvy), odst. 53: „ Za účelem splnění svých povinností podle čl. 4 odst. 3 by státy, které jsou smluvní stranou úmluvy, měly přijmout právní a regulační rámce a postupy k zajištění plného a rovnoprávného zapojení osob se zdravotním postižením prostřednictvím organizací je zastupujících do rozhodovacích procesů a tvorby legislativy a politik zabývajících se otázkami týkajícími se osob se zdravotním postižením, včetně legislativy, politik, strategií a akčních plánů souvisejících se zdravotním postižením.“}

Akce je realizována v rámci projektu Zvýšení efektivity systému sociálních služeb registrační číslo CZ.03.02.02/00/22_004/0004236 financovaného z Evropského sociálního fondu v rámci OPZ+.